Barnevernsbarn bosatt i institusjon

Barnevernsbarn bosatt i institusjon - blir deres rettigheter i grunnskolen ivaretatt?

Arne Tveit og Arnt Ollestad, Rogneby kompetansesenter

Skoletilbudet til grunnskoleelever bosatt i barnevernsinstitusjon vekker bekymring både blant ansatte i skolen og i institusjonene. Denne bekymringen har sitt utspring i at det er reist tvil og usikkerhet omkring rettighetsapsektet ved og kvaliteten på disse barnevernsbarnas skoletilbud. Denne bekymringen har blitt forsterket etterat fylket overtok ansvaret for undervisningen av alle grunnskoleelever i sosiale og medisinske institusjoner i 1991. En landsomfattende undersøkelse av grunnskoletilbudet til elever bosatt i 37 fylkeskommunale barnevernsinstitusjoner, avdekket viktige funn knyttet til denne problematikken. Disse danner utgangspunktet for denne artikkelen.

I 1995 var ca. 1350 barn og unge i grunnskolealder bosatt i offentlige barnevernsinstitusjoner. (BFD kvartalsrapport 1/95). De utgjør en liten gruppe grunnskolelever totalt sett, ca. 0.3 % av samtlige grunnskolelever. De er en sammensatt gruppe i forhold til bakgrunn og plasseringsgrunnlag, men de har noen klare fellestrekk. Samfunnet har for en periode av deres liv enten frivillig eller ved tvang overtatt omsorgen. De har ofte opplevd brudd både i forhold til familie og venner. Svært mange opplever skoleskifte ved flytting til institusjon (iflg. vår undersøkelse 68.3%) og deres skoleerfaringer er ofte preget av mistrivsel og mistilpasning.

Fylkets rolle og ansvar

For alle barn og unge i grunnskolealder, bortsett fra de som bor i fylkeskommunale institusjoner, er grunnskoletilbudet et kommunalt ansvar. Med den hensikt å avvikle gjesteelevordningene og forenkle ansvarsforholdet fremmet departementet i 1991 forslag til lovendring angående forvaltningsansvaret for grunnskolelever bosatt i sosiale og medisinske institusjoner. Fra 21.07.91 heter det i grunnskoleloven at « Når fylkeskommunen eig eller ved avtale har økonomisk ansvar for drifta av ein sosial eller medisinsk institusjon, har fylkeskommunen ansvaret for undervisningen etter denne lova for klientene ved institusjonen. Ansvaret femner og om skolerom og utstyr.» (§37 1. ledd 2. avsnitt).

Vi har kartlagt hvordan fylkene, fire år etter denne lovendringen, har organisert grunnskoleundervisningen. 14 av landets fylker deltok i undersøkelsen og resultatet viste store forskjeller fylkene i mellom. De fleste fylkene ser ut til å tolke sitt ansvar til å være av økonomisk karakter. Disse fylkene kjøper tjenester av vertskommunene. Forvaltnings-endringen innebærer for disse fylkene primært at kommunene har fått en ny adressat når de skal sende regningen. Tidligere sendte vertskommunen refusjonskrav til barnets hjemkommune (slik det i dag gjøres for fosterhjemsplasserte barn). Hvordan de økonomiske ressursene tildeles skolene varierer også sterkt. Dette kommer vi tilbake til.

Noen fylker tolket ansvaret sitt til å være både av faglig og økonomisk karakter. I et fylke innebar dette at fylket betalte skolegangen for samtlige elever i institusjon enten de gikk i segregerte fylkeskommunale eller kommunale tiltak eller i den ordinære grunnskolen i institusjonens nærmiljø. Fylket drev egen grunnskoleundervisning og kjøpte dessuten kommunale tjenester. I andre fylker omfattet det økonomiske og faglige ansvaret kun de elevene som gikk i fylkeskommunale tiltak.

Undersøkelsen avdekket også at to fylker våren 1995 ennå ikke hadde tatt hverken økonomisk eller faglig ansvar. I disse fylkene sendte fortsatt kommunene refusjonskrav seg i mellom. Dette var også tilfellet i flere kommuner i andre fylker. Fire år etter lovendringen, som skulle forenkle og tydeliggjøre ansvaret, var det fortsatt slik at det eksisterte betydelige forskjeller og uklarheter knyttet til organsiseringen og ansvarsforholdet for denne elevgruppens grunnskoletilbud.

For barnevernsbarn bosatt i fylkeskommunale institusjoner er fylket ansvarlig for grunnskoleundervisningen, for andre barnevernsbarn i private institusjoner og fosterhjemsplasserte barn er det kommunen. Spesielt problematisk blir det når ett og samme barn flytter mellom foreldrehjemmet, institusjon og fosterfamilie i løpet av relativt kort tid, noe som ikke er uvanlig. I løpet av denne tiden skal både foreldrene og skolene forholde seg til forskjellige forvaltningsnivå og ansvarsforhold. Vi konkluderer i prosjektrapporten (Ollestad,Tveit 1996) at det kan virke lite hensiktsmessig å skille ut forvaltningansvaret til fylkeskommuen når det gjelder grunnskoleundervisningen av disse elevene. Istedenfor å forenkle ansvarsforholdet og avvikle gjesteelevordningene ser vi det mer som et bidrag til økt uklarhet og en «forvaltningsmessig segregering» hvor elevene fortsatt har en form for «gjesteelev-status».

Hvem er sakkyndig instans?

Et sentralt siktemål med undersøkelsen ble derfor å avklare i hvilken grad forskjellene og uklarhetene fylkene i mellom svekket elevenes rettssikkerhet i forhold til grunnskoleloven. Vi var opptatt av å undersøke forhold knyttet til sakkyndighet, enkeltvedtak, tildeling av ressurser og likeverd. Vi henvendte oss til et bredt spekter av informanter i tillegg til ansatte i institusjonene: ansatte i grunnskoletilbudene til elevene bosatt i institusjonene, ansatte i skoleadministrasjonen i vertskommunen til institusjonene, i fylkenes utdanningsetat og ved statens utdanningskontor.

All spesialundervisning skal iflg. grunnskoleleoven, gis på grunnlag av sakkyndig vurdering (§8). Det er kommunen som er ansvarlig for å sikre at slik sakkyndig vurdering foreligger og i all hovedsak er det den kommunale PPT som foretar denne vurderingen. Dette er ikke hjemlet i lov, men er blitt gjeldende praksis gjennom sedvane og rettsavgjørelser (jmf. NOU 1995/18 s. 111). Når fylkeskommunen har undervisningsansvaret er det fylket som må sikre at det foreligger sakkyndig vurdering. Dette kan skje ved bruk av den kommunale PPT, fylkets egen PPT eller annen sakkyndig instans. På grunnlag av disse sakkyndighetsvurderingene fattes det enkeltvedtak om tildeling av ressurser. I vår undersøkelse var det fattet enkeltvedtak for nærmere 50% av elevene. Disse vedtakene ble fattet enten av fylket, hjemkommunen eller vertskommunen. Hovedtyngden lå på fylket og vertskommune, men for 13.6% av elevene var det hjemkommunen som fattet enkeltvedtak, noe som tyder på en noe uklar forvaltningspraksis.

Når elever mottar spesialundervisning i spesialklasser og -skoler, noen ganger omtalt som alternative skoler , skal det i regelen også foreligge en sakkyndig vurdering og et enkelt-vedtak. Nesten halvparten av alle elever på ungdomstrinnet bosatt i barnevernsinstitusjon fikk sin undervisning utenfor den ordinære grunnskolen, men for mindre enn 50% var denne plasseringen foretatt på bakgrunn av en sakkyndig vurdering. Det er derfor rimelig å stille spørsmål ved hva som er grunnlaget for at så mange barnevernsbarn går i segregete tiltak. Når ikke det er foretatt en sakkyndig vurdering om hvor eleven skal motta sitt skoletilbud, er det da barnets behov som står i sentrum, eller er det tradisjonelle utstøtningsmekanismer som trer i kraft?

Tildeling av timeressurser - ramme eller undervisningstimer

Det er fylkeskommunen som iflg. grunnskoleloven skal tildele kommunen økonomiske ressurser til spesialundervisning når det gjelder elever bosatt i sosiale og medisinske institusjoner. Dette ble i følge tall fra kommunene og fylkene gjort på forskjellige måter:

Tildelingen var i ca. 70% av tilfellene øremerket den enkelte elev etter søknad. Tildelingen dekket kun utgifter forbundet med undervisningstimer.

Tildeling skjedde i ca. 30% av tilfellene som følge av en rammetildeling til kommunene. Tildelingen skulle primært dekke undervisningstimer, men i noen tilfeller også adm.utgifter, kompetanseutvikling hos lærere og veiledning. Nivået på tildelingene varierte mellom fylkene - for noen fylker ble det bevilget betydelige årlige rammebeløp til kommunene.

Hovedforskjellen i forhold til tildeling gjaldt om den var gitt som rammetilskudd eller på grunnlag av undervisningstimebehov til den enkelte elev. Jevnt over viste tallene at fylkene, uansett tildelingsform, tildelte et høyere antall timer til spesialundervisning enn det kommunene generelt gjorde. Fylkene tildelte 82.4% av omsøkte timer, mens tilsvarende tall for kommunene var 69.3%.

Forskjellen i størelsen på ressurstildeling mellom fylke og kommune kan imidlertid være av forbigående karakter ettersom stadig nye barnevernsinstitusjoner blir bygd. Tall fra vår undersøkelse forteller at det i 10 av 14 fylker var blitt bygd tilsammen 19 nye fylkeskommunale barnevernsinstitusjoner årene 1993 og 1994. Dette hadde igjen medført at fylket hadde fått ansvaret for et stadig større antall grunnskolebarn. 10 fylker oppga at de pr. 01.01.95 hadde ansvaret for 254 grunnskolebarn i fylkeskommunale barnevernsinstitusjoner, mens 8 av de samme 10 fylkene oppga at de pr. 01.01.93. hadde ansvaret for 166 barn. Fylkene hadde i denne perioden fått en forholdsvis sterk økning i antall grunnskolebarn som de hadde et økonomisk ansvar for. Imidlertid hadde bare 6 av de 10 nevnte fylkene økt budsjettposten som inneholdt timer til spesialundervisning for samtlige fylkeskommunale sosiale og medisinske institusjoner. Dette betød at stadig flere elever skulle dele på de midler som var innenfor det fylkeskommunale skolebudsjettet.

Få fylkeskommuner hadde avsatt særskilte budsjettposter som skulle dekke spesialundervisning for elever bosatt i fylkeskommunale barnevernsinstitusjoner. Bare 3 fylker i vår undersøkelse oppga at de hadde det. Timer tildelt til disse elevene ble hentet utfra en større budsjettpost som skulle dekke undervisning gitt til alle elever som bodde i sosiale og medisinske institusjoner. Som følge av dette, ville man kunne oppleve at det i noen sammenhenger ville være en avveining innad i fylkeskommunen om hvilke elever det måtte prioriteres å tilføre midler til (f.eks. elever i psykiatriske behandlingshjem/institusjoner eller elever innenfor barneverns-institusjoner). Noen fylker opplevde imidlertid at de hadde nok ressurser foreløpig slik at denne problemstillingen ikke var reellt til stede.

Etter all sannsynlighet, i likhet med de kommunale budsjetter, vil heller ikke de ulike fylkeskommuner oppleve realvekst i årene som kommer. Tall tyder på at den kommunale timetildeling på grunnlag av søknad om ressurser til spesialundervisning for noen år siden var på det nivå fylket er på i dag .

Vi var også opptatt av å få kartlagt i hvilken grad fylkene samarbeidet med de kommunene de bevilget penger til. I den sammenheng var det interessant å merke seg at det bare var tre fylker som mottok skriftlige halvårsrapporter fra de respektive kommuner som hadde det praktiske ansvaret for undervisningen. Videre var det bare 2 fylker som oppga at de hadde etablert faste møterutiner med alle de kommuner som deres fylke hadde grunnskoleelever i. 7 fylker hadde møterutiner med noen av kommunene, mens 4 fylker oppga at de ikke hadde møterutiner med noen kommuner i det hele tatt. Dette til tross for at fylkeskommunen utbetalte store summer til denne undervisningen.

Den fylkeskommunale tildeling av timer til spesialundervisning til barnevernsinstitusjonselevene var som tidligere nevt større enn den tildeling kommunene ga til hjemmeboende elever. Det kan derfor virke som om fylkene har satset større økonomiske ressurser på denne elevgruppen enn det de ville ha mottatt dersom det formelle ansvaret for undervisningstilbudet hadde vært på kommunalt nivå. Det er selvsagt positivt at fylkeskommunene yter større ressurser til disse elevene enn det kommunene gjør, men vi finner det tankevekkende at betydelige ressurser overføres uten at det i særlig grad følges opp med kontroll eller veiledning fra fylkenes side. Vi stiller også spørsmål ved om en fast årlig rammetildeling sikrer den enkelte elevs behov på best mulig måte.

Individuelle opplæringsplaner og foreldrerepresentantenes rolle

Bruken av individuelle opplæringsplaner synes å øke i skoleverket. Forslag om at utarbeidelse av individuelle opplæringsplaner skal være et krav når man avviker fra de alminnelige bestemmelser i skolens innhold og omfang vil sannsynligvis bli fremmet i forbindelse med revisjonen av opplæringslovene (Smith-utvalget NOU 1995/18 s.123).

Individuelle opplæringsplaner var utarbeidet for hele 70.2% av elevene bosatt i barnevernsinstitusjon. Dette er et positivt resultat som står i motstrid både til generelle undersøkelser om individuelle opplæringsplaner (Frilseth 1992) og undersøkelser knyttet opp mot elever med sosiale og emosjonelle vansker (Nordahl/Sørlie 1994).

Frilseth (1992) fant at utarbeidelse av individuelle opplæringsplaner ikke var noe etablert praksis i skoleverket, og at det spesialpedagogiske undervisningsfeltet var bekymringsfullt lite skriftliggjort.

Thomas Nordahl og Mari-Anne Sørlie påpeker at gruppen barn og unge med sosio-emosjonelle vansker, i langt mindre grad enn andre grupper barn og unge med spesifikke funksjonsvansker, får sin undervisning på bakgrunn av en individuell opplæringsplan. De nevner på bakgrunn av en undersøkelse i en norsk kommune, at det bare for 19 % av elever med atferdsvansker ble krevd skriftlig plan for hvordan undervisningen skulle tilrettelegges. Det tilsvarende tall for elever med generelle lærevansker var 78 %.

St.meld. nr. 35, 1990-91 fokuserer på betydningen av å trekke foreldre og eleven inn i arbeidet med utarbeidelse av planene:

Målrettet arbeid med utvikling av individuelle læreplaner vil styrke opplæringen for barn og unge med særskilte behov. En plan for opplæringen må ha klart definerte mål, beskrivelse av metodisk til-nærming, med vurdering av et eventuelt behov for tekniske hjelpemidler og framdriftsplan. Planen vil lette systematisk evaluering og planlegging av videre opplæring, og må drøftes og utvikles i samarbeid med foreldre/foresatte og barnet/den unge/voksne selv.

I vårt utvalg var foreldre/foreldrerepresentantene, representert ved de institusjonsansatte, i noen grad involvert i arbeidet med disse planene. Samarbeid med institusjonene omkring opplæringsplanene variererte, avhengig av hvilken skoletype det var snakk om. Mest etablert var samarbeidet mellom den ordinære grunnskole og institusjonene. Her gjaldt det for vel halvparten av elevene. I de segregerte skoletilbudene så ut til å være mindre samarbeid om de individuelle opplæringsplanene mellom skole og institusjon. For 25% av elevene i annet undervisningsopplegg (spesialskoler/alternative skoler) var det samarbeid mellom skole og institusjon. For egne skoler ved institusjonene var tallet 37%.

Vi har ikke tall for hvor ofte de biologiske foreldre deltok i utformingen av planene. Likevel var de institusjonsansattes deltakelse ikke urovekkende lav i forhold til det som er tilfelle for foreldre til barn som bor hjemme. Moen og Øie (1994) sier i sin rapport at det i 18% av tilfellene der det ble utarbeidet individuell opplæringsplan, var pårørende med i utformingen av planen. Sammenlignet med disse tallene er det derfor riktig å si at samarbeidet mellom de institusjonsansatte og skolens ansatte rundt opplæringsplanene, synes å være bedre ivaretatt hos institusjonsbarna, enn det som er tilfelle for andre barn som bor hjemme hos sine foreldre.

For de institusjonsansatte, som i flere tilfeller er foreldrerepresentanter, er det viktig å være oppmerksom på foreldrerollen når det gjelder dens overordnede ansvar ikke bare for oppdragelse, men også for undervisning. For skolen er det viktig å forholde seg til den part som i praksis utøver den daglige omsorgen, samtidig som begge parter, både institusjon og skole, må bidra til å sikre rettene til de som har foreldreansvaret som ofte er de biologiske foreldrene. I arbeidet med individuelle opplæringsplaner er dette spesielt viktig, ettersom det er på grunnlag av disse planene og de enkeltvedtak som knyttes opp mot dem, at foreldrene kan anke på tildelingen av ressurser og kvaliteten på undervisningstilbudet.

Mottar elevene i institusjon et likeverdig grunnskoletilbud?

Jakhelln og Kjellemo (1991) påpeker at i realiteten er likeverdskravet en rettslig standard, ved siden av en pedagogisk standard. Når det gjelder innholdet i den rettslige standard, vil den måtte avgjøres ut ifra en total vurdering av samtlige forhold, hvor det bl.a. må tas hensyn til den alminnelige utvikling i samfunnet og innen skolesektoren.

Ved vurdering om likeverdskravet er oppfylt vil en rekke momenter måtte taes med i betraktningen:

Elevens utviklingskapasitet på bakgrunn av den sakkyndige vurdering - opplegget for opplæringen.

Vurdere behovet for opplæring og trening i relasjon til tidsperioder, ulik vektlegging av ressursbruk i forhold til perioder.

Kvaliteten i opplegget (kompetanse hos personell, bruk av enetimer etc.).

Opplæring gitt av andre (f.eks. tilbud gitt i institusjon), og forholdsmessig fordeling mellom elevene ut fra grad av funksjonshemning.

Forholdsmessig fordeling også i forhold til de vanlige elever.

Tilbudet skal være likeverdig med det andre elever i kommunen får.

Tar vi utgangspunkt i det siste punktet betyr det at for elever som flytter fra sin hjemkommune til institusjon i en annen kommune, så er det en sammenligning av gjennomsnittet av tildelingene til elevene i den nye vertkommune, samt fylkets tildeling til andre grunnskoleelever som de har ansvaret for, som danner grunnlaget for en likeverdsvurdering. Det er altså ikke knyttet en vurdering til det tilbudet andre elever i barnets hjemkommune får. Likevel vil vi påpeke at det ikke er utarbeidet forskrifter eller retningslinjer for likeverdsvurderinger av grunnskoletilbudet til elever som fylket har ansvaret for. For disse elevene kan altså skoletilbudet til den enkelte forringes på grunnlag av at det i den nye kommunen er et gjennomsnittlig sett kvalitativt dårligere undervisningstilbud enn i den kommunen de er hjemmehørende i.

Innenfor rammene av vår undersøkelse var det ikke rom for å fastslå om den enkelte elev faktisk fikk et likeverdig tilbud. For å kunne gjøre det måtte vi ha operasjonalisert begrepet «det faktiske skoletilbudet» for disse elevene. Det ville bety å gå grundig inn i hvert enkelt elevtilfelle og se på viktige indikatorer som ressurstildeling og enkeltvedtak knyttet opp mot likeverdsaspektet. I tillegg skulle det tilbudet som ble gitt til vår målgruppe også ha blitt vurdert opp mot det grunnskoletilbud fylket ga til andre grunnskoleelever de hadde ansvaret for, f.eks. elever i medisinske institusjoner

De vurderinger som er gjort her baserer seg på de tolkninger som er gjort av departementet (KUF 1996) . Det foreligger ingen rettspraksis på dette området. Denne tolkningen skiller seg fra gjeldende praksis for fosterhjemsplasserte barn som mottar spesialundervisning. Her er sammenligningsgrunnlaget barnets hjemkommune. Dette er fastslått i forskriftene (§ 5-1) og i gjeldende rettspraksis (Jakhelln og Kjellemo, 1991). Denne forskjellen i praksis mellom fosterhjemsplasserte og institusjonsplasserte barn og unge kan bidra til å skape forvirring i alle ledd av forvaltningen.

Ingen av de modeller for ressurstilførsel fra fylke til kommune som er omtalt tidligere i artikkelen er direkte i strid med prinsippene for krav til likeverdig undervisning.Her ser vi bort fra de to fylkene som ikke hadde tatt det økonomiske ansvaret. Det kan likevel bemerkes at tilførsel av en årlig fast ramme som i liten grad endres fra år til år, kan føre til ulike muligheter til å tilpasse undervisningen. Det er en kjent erfaring at elevgrunnlaget endres fra år til år, slik at det i enkelte skoleår vil oppleves som at det er mer romslig med ressurser til denne elevgruppen, mens det i andre år, der elevproblematikken er mer komplisert og sammensatt, vil ressurssituasjonen oppleves som vanskelig og utilstrekkelig.

Samlet sett er det bl.a. med utgangspunkt i vår undersøkelse grunn til å stille spørsmål ved om elevene som bor i barnevernsinstitusjon får et likeverdig skoletilbud. De møter en dobbel ulikhet. Både ulikhetene som finnes i kommune-Norge og ulikhetene fylkene i mellom. Den kommunale ulikhet viser at man ikke har nådd de nasjonale målene om en enhetlig og likeverdig grunnskole, der man uavhengig av hvor man bor i landet, skal få et likt skoletilbud. I skoleverket foreligger det ingen definert norm når det gjelder lærerressurser pr. skoleklasse. For de elevene som er i fokus for denne undersøkelsen er således ikke kvaliteten på deres skoletilbud bare avhengig av de ressurser som er tildelt fra fylkeskommunen, men også de lokale kommunale prioriteringer vedrørende skoleverket i den vertskommunen de bor i. Imidlertid er denne kommunale ulikhet noe som gjelder alle elever i Norge, og derfor ikke noe som gjelder spesielt for barna i institusjon (GSI 1993). Det som likevel gjør situasjonen noe annerledes for denne gruppen er at de også er avhengig av tildelingen fra et annet forvaltningsnivå. I noen tilfeller kan denne tildeling være en øremerket timeressurs til den enkelte elev, slik at dette i noen grad kan oppveie den kommunale ressursmangel. I så måte kan dette være en god sikring for den eleven det gjelder. På en annen side kan eleven bo i en kommune med få ressurser til skolen samt at fylket ikke tilfører eleven de ressurser han/hun etter loven har krav på. I det sistnevnte tilfellet opplever eleven som nevnt en dobbel ulikhet.

Referanser:

1. Barne og familiedepartementet,Kvartalsrapport 1/95.

2. Grunnskoleloven.

3. NOU 1995:18 : Ny lovgivning om opplæring («Smith -utvalget»).

4. Frilseth, L. 1992: Målretta arbeid eller pedagogisk bingo? Spesialpedagogikk 4/92.

5. Nordahl, T og Sørlie, M-A 1994: «Hvordan utvikle gode opplæringstilbud til elever med atferds- og relasjonsvansker?» s 43 - 64 i Helgeland I. (red): Utfordrende ungdom i skolen, Univeristetsforlaget.

6. St.meld. nr. 35, 1990-91.

7. Moen, V. og Øie, A. 1994: «Spesialundervisning, Møreforskning rapport nr 9403.

8. Jakkhelln, H. og Kjellemo,B. 1991: Retten til spesialundervisning på grunnskolens område, Ad Notam.

9. Grunnskolens informasjonssystem (GSI) 1993.

10. Ollestad, A. og Tveit, A. 1996: Barnevernsbarna - en segregert gruppe i skolen, Rogneby kompetansesenter.

Tilbake